【生态文明关键词】之环境治理体系

党的十九大报告提出，着力解决突出环境问题，必须构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。建立健全环境治理体系是国家治理现代化的重环节，也是社会主义生态文明建设中的重要内容。2015年9月，中共中央和国务院联合印发《生态文明体制改革总体方案），强调在环境治理方面要“建立健全环境治理体系”建立健全环境治理体系的要求，改变了传统的“企业污染一政府治理”的主体对立的环境消理管理模式，转向积极鼓励并从制度和机制上引导企业、民间环保组织及个人参与到环境治理中来。就整体而言，这就是将环境问题看成是一个整体，在整体中实现环境治理的体系化，形成政府管理体制建设、企业环境治理能力建设、社会治理建设、公众参与体系建设并行的系统完整的环境治理体系。

治理理论是一种公共管理理论，源自西方，是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。把治理的理论和方法运用到生态文明建设领域中，表明政府在环境治理中的角色转型，不再是自上而下的灌输者和行为强制者，而是在党委领导下实行多元主体协商合作，即党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的复合体系。建立健全环境治理体系，就是对环境治理的主体、内容、方法、原则实行更新，实现环境治理的一元多体化、问题全面化、方法新颖化、原则现代化，使之恰当地融入到国家治理体系现代化中，并与政治治理、经济治理、社会治理、文化治理等方面的治理协调共进，更有效地推进生态文明建设，建设美丽中国，以更好地满足人民群众对优美生态环境的需要。

建立健全环境治理体系在中国是一项较为新颖的课题，而欧美、日本、新加坡等生态良好国家在工业化发展的时间起点上领先于我国，在工业化发展过程中经历了“先污染一后治理”的道路，在环境治理的过程中积累了很多经验，各发达国家的环境治理目前也颇显成效，环境治理体系化取得了长足的发展，对我国具有良好的借鉴意义。日本素来被看作是健全环境治理体系的典范国家。第二次世界大战后，日本为了在发展上超越英美国家，一味追求经济增长，扩大生产，忽视环境的重要性，导致了环境公害问题频发，给国家、社会、民众带来了极大的灾难。为此，日本积极引导多元主体参与到环境治理中来，反公害运动、地方基础环境改善运动（ground work)蓬勃开展，给日本的生态环境带来了新的生机。首先，日本从法律和制度上明确环境治理在国家发展中的重要地位。1977年、1986年，环境厅先后制定了《环保长期计划》和《环保长期构想》，作为国家环境行政工作的框架，并相继在各省厅设立专门负责环境处理的部门，中央和地方协调治理，推进日本的环境治理工作，实现环境安全。20世纪90年代后，日本作为世界上二氧化碳排放量最大的国家之一，在联合国环境会议的敦促下，将环境治理的视角转向防止地球变暖及臭氧层空洞问题，积极开发新能源，削减使用氯氟烃。为有效解决大气问题和污染问题，日本颁布《环境基本法》，通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企(事)业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策。为了实现可持续发展等总目标，1994年，日本政府制定了《环境基本计划》，提出“循环”“共生”“参与”和“国际行动”四个具体目标。其中，参与是指每个社会部门(及个人)都应积极参与保护环境，合理分担环境费用。其次，为了有效地处理日本各地区环境治理问题，2001年，环境厅升格为环境省，在确立中央政府的统一领导的同时，减少对地方环境治理的实际支配，将部分权责交给地方政府，更快速有效地治理本地区环境。2005年10月，环境省在全国各地设立地方环境事务所，这就使地方政府得以在处理具体的环境问题时拥有更大的灵活性和机动性。

“上下结合”是日本环境治理的重要属性和特点。在环境治理过程中，每一个具体的环境问题的解决，都是政府、企业、环保类非政府组织、普通民众共同参与的结果。早在《基本环境法》中，日本就明确了国家、地方公共团体、企事业单位以及国民的职责。法案规定，国家的职责在于制定和实施有关环境保护的基本的而综合性的政策和措施；地方公共团体拥有制定和实施符合国家有关环境保护政策的地方政策，以及其他适应本地方公共团体区域自然社会条件的政策和措施；企事业单位作为保护环境、防治污染的重要主体，职责颇多，包括处理生产过程中产生的烟尘、污水、废弃物，降低对环境的负荷，妥善保护自然环境，同时有责任协助国家或地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施。民众作为国家的基本构成单位，应当根据基本理念，努力降低日常生活对环境的负荷，努力保护环境，协助国家或地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施。为了加强企事业者和国民对环境保护的关心和理解，激发参与环境保护的热情，日本还特别设立每年的6月5日为环境日。可以看出，日本十分重视社会各主体参与环境保护。政府认为，为了构筑可持续社会，需要提高每一位国民的环保意识、采取环保行动。因此，日本对各层面、各地区、各行业、各年龄段的人群都实施环保教育。2003年，日本出台《有关增进环保意愿以及推荐环保教育的法律》，在全国开展“联合国可持续开发十年教育”活动，全国上下包括学校、工厂、地区、家庭都根据该法律参与环保教育和环保知识学习的活动。日本还尤其注重从小培养国民的环保观念，将儿童环保教育放在重要环节，设立了一系列儿童参与的环保项目，并组织教师进行专门的培训，开展了一系列环保实践活动。一方面，在法律支持、政府鼓励、教育学习的多项并行下，日本民众在日常生活中十分注重环境保护。另一方面，基于对政府的不信任，21世纪以来，日本国内成立了大量的环保类非营利组织（NPO)，这些组织在环境治理中也扮演了重要角色。由环保组织领导的环境运动在日本环境治理中大行其道，促进了日本的环境治理和生态文明建设。从组织来看，截止到2014年7月，日本国内环保类NPO数量多达4500个，这些组织的主要活动领域集中在自然环境保护、资源回收利用、环保理念推广等，他们积极参与日本各级政府环境治理相关立法、审议程序，对日本的环境治理和环境保护起到了重要作用。

在实践中推进建立健全环境治理体系，需要在整体中推进环境治理的各个方面，引导多元主体参与环境治理。按照十九大报告的要求，可以从以下几个方面着手，积极引导社会各行为主体参与环境保护和治理中去。一是要积极发挥环境民间组织的作用。与日本和西方发达国家相比，我国民间自发的环保类非政府组织数量很少，对环境保护和治理工作的参与程度不深，缺乏有序引导，不能积极主动落实国家环保政策，环境治理的重要职责没有得到履行，因此，必须充分发挥环境民间组织的作用，促进环境民间组织的健康发展；二是要推动基层群众自治，基层民主是社会主义民主最广泛的实践，也是发展社会主义民主的基础性工作。在环境治理领域推进基层民主，就是要推动这一领域的群众自治，在发挥工会、共青团、妇联等群团组织在生态治理中的作用的同时，要充分发挥村委会、居委会和职代会在环境治理中的作用；三是要正确引导公众依法维护环境权益。环境权是基本的人权，人民群众有权维护其生态环境权益，但是，环境群体性事件不能成为影响和做坏社会稳定的因素，因此，必须引导公众依法合理进行环境维权。为此，对于以暴力方式进行环境维权的行为主体，必须依法严肃处理。当然，对于污染受害者必须施以必要的法律援助，维护其合法的权益。为此，可以推广设立环境保护专门法庭的经验，推动环境公益诉讼，保障人民群众的基本环境权。

健全环境治理体系，必须在坚持党的一元化领导的前提下，进行广泛的社会动员，构筑强大的社会合力，坚持一元和多体的统一，关键是要提高一元和各主体的环境治理能力。第一，提高党委领导环境治理的能力和水平。中国共产党是领导环境治理事业的核心，作为自主寻求生态创新的马克思主义执政党，要继续以生态文明理论创新推动环境治理，不断提高环境立法和决策生态化的能力和水平，提高干部环境治理政绩考核的能力和水平，以绿色政绩为指挥棒引导各部门和地区环境治理。第二，提高政府主导环境治理的能力和水平。将党的群众路线贯穿在环境治理中。践行环境治理为了群众、依靠群众的路线。政府作为环境治理的主导者，必须以环境治理为其基本职能，将自身打造为生态型政府，以维护人民群众的基本环境权益和环境利益为导向，运用行政手段和市场手段，提高环境治理现代化的能力和水平。第三，提高社会协同环境治理的能力和水平。在环境治理中，要正确处理政一企、政一商关系。政府要督促企业严格执行环境规制，实现企业生产和经营的绿色化。第四，提高公众参与环境治理的能力和水平，首先，要加强生态价值观教育，提高公众环境保护意识，引导公众建立绿色消费方式、绿色生活方式和绿色思维方式。其次，要引导公众参与环境保护的积极参与意识，健全环境治理信息公开制度和网络举报平台，让群众主动监督企业环境行为，使每个环境行为个体既成为环境保护的参与者，也成为环境保护的监督者和建设者。再次，要引导社会组织和团体（环境NG0）参与环境保护，引导环境社会运动合理合法地参与到环境治理中来。第五，提高环境治理法治化水平。环境保护法治化是环境治理的改革方向，必须健全环境法律体系，实行最严格的环境保护制度，提高环境违法成本，严惩环境违法行为。

总的来说，我国的环境治理体系建立工作在卓有成效地推进中，由原先的碎片化治理发展到当前的整体化治理，由政府主导发展到全民参与。只有兼顾横向的环境治理各个方面和纵向的各行为主体的主动参与，才能切实健全环境治理体系，建设美丽中国。

信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：张云飞 王凡编辑 吕子乔）